為解決粵東西北地區城鄉污水處理設施建設工作落后的問題，廣東省政府于2016年作出了啟動粵東西北地區新一輪環保基礎設施建設的戰略決策，2016年3月，廣東省住房和城鄉建設廳于廣州市召開了PPP模式整縣推進污水處理設施建設工作部署會，在“郁南縣整縣生活污水捆綁PPP項目”的經驗基礎上，通過推廣鎮村污水全縣打包PPP模式，開展生活污水處理“一市一示范縣”創建工作(確定了15個地級市的“示范縣”)，通過基礎較好縣(市、區)的示范帶動效應，推動全省生活污水處理設施建設管理工作進一步提升。

截至2018年1月，15個示范縣已基本完成PPP項目前期準備工作，均己通過招標方式選擇了社會資本方并草簽了PPP合同。

本文通過統計廣東省15個示范縣項目的技術要求、招標條件等資料，初步總結鎮村污水全縣打包PPP模式的實施經驗，針對PPP模式在鎮村污水處理項目中的實際存在問題進行探索和分析，并提出解決思路和建議，為推進鎮村污水全縣打包PPP模式進一步優化與創新提供經驗參考與思路借鑒。

一、項目概況

根據廣東省采購中心公開的招標文件中的項目邊界條件，15個項目的實施情況統計結果如表：

15個示范縣項目的統計數據顯示：(1)項目投資額在1-13.5億元之間;(2)項目PPP合作年限在15-30年之間;(3)大部分項目“城鎮與農村”捆綁打包;(4)項目城鎮污水處理設施與配套管網共建。

除此以外，15個示范縣項目均采用DBFOT的運作模式，回報機制也均為政府付費模式，大部分項目亦對有效報價期間做了限制，要求低于報價區間的供應商須對成本進行詳細的分析說明，并提供相應支撐材料，否則投標無效。

二、項目難點

1.項目較復雜，操作難度大

PPP項目的前期咨詢一般以可行性研究報告作為技術依據，但鎮村污水全縣打包項目子項目多，特別是農村污水處理設施，存在數量多、布局分散、規模波動大的特點農，村污水處理也存在水量水質波動大、需配各管理運營專業人員、單位能耗較高的特點。

因此，該類項目存在前期咨詢工作調查難度大、項目具體實施時的不確定性較大的風險，若為了加快項目進度而忽略前期可研的工作質量，往往會給后面項目實施造成不利影響，社會資本方將承擔更高的建設、運營風險，最終影響項目對社會資本方的吸引力，造成項目推進緩慢。

2.各子項的經濟參數差異較大，不適合采用綜合單價的收費機制

污水處理項目一般屬于政府完全付費項目，實施方案中需要計算政府年財政支出(即年污水處理服務費總額)限值。鎮村污水全縣打包項目涉及的設施較多，模式較復雜(城鎮集中處理+農村分散處理)，其中，城市與鎮區污水廠的處理規模一般不在一個數量級;農村地區污水處理設施數量龐大，水量波動較大;各子項目單位水量的建設運營成本存在較大差異。

15個示范縣項目，配套管網由社會資本負責設計建設，政府不承擔最低需求風險;項目收費機制一般采用“可用性付費+使用量付費”、“鎮區污水處理服務費+管網服務費+農村污水處理服務費”等收費機制，可有效避免單一水價的不確定性風險。

3.準備周期長，存在邊界條件調整的風險

PPP項目前期準備時間較長，一般在完成可行性研究報告到組建項目公司完成，平均需要半年時間，項目的核心邊界條件(建設投資、回報機制等)易受到貸款利率調整、人工及物價上漲、政策變化等因素導致投資風險成本上升。

不少地方政府片面追求盡可能多地降低政府風險或財政風險，將風險轉嫁給社會資本方，導致風險和收益不相匹配，降低了社會資本方對項目的信心。

三、鎮村污水全縣打包PPP模式項目實施重點

1.需要重視前期咨詢成果的質量、建立合理的項目邊界調整機制

一方面，應建議重視項目前期咨詢成果的質量，重視項目可行性研究報告、實施方案的編制效果，在合理的范圍內，盡可能的明確項目邊界條件。

另一方面，為減少鎮村污水整縣打包PPP項目實施階段邊界條件不確定性的風險，應建立合理的項目規模、投資的調整機制。廣東省己實施的15個示范縣項目中，多以竣工結算后當地財審審定的投資規模作為最終投資規模，再結合社會資本方中標價格與預算下浮率等因素對運營期政府付費支出進行相應調整。

2.建立符合實際的回報機制

根據現有項目統計，鎮村污水全縣打包項目的污水處理服務費限值的表現形式主要有可用性服務費+污水處理服務費+管網運維服務費、管網服務費+鎮區污水處理服務費+農村污水處理服務費等。

在前期咨詢階段，污水處理服務中政府付費費限值的計算，應在財務分析的基礎上，根據建設投資、資金使用成本、運行成本等項目的建設、運營支出，結合限定的資本金內部收益率合理確定。

3.設定調整空間，合理控制項目風險

在項目前期咨詢時，建議針對可能存在的風險設定調整機制，例如：建設投資的確定條件、服務單價的調整、因政策變化的調整機制、超額收益的分配機制等。

鎮村整體打包項目與單獨的城市或鎮級污水處理廠項目相比，因農村污水處理設施的公益性質，收益率一般較低。應根據同行業類似PPP項目的經驗，適當選取項目收益率上限，合理控制項目風險，保障項目實施。